construire une gouvernance qui laisse toute leur place aux acteurs locaux
La mise en oeuvre de l’expérimentation du rSa peut différer d’un département à l’autre. Le barème et l’accompagnement des bénéficiaires ont été construits en fonction de problématiques locales. Cette souplesse d’approche a emporté l’adhésion d’un grand nombre de départements à l’expérimentation et nourrit la réflexion sur la pertinence d’une adaptation du rSa selon les territoires.
Permettre d’adapter localement le barème du rSa implique de construire un équilibre entre différentes exigences : ménager des marges de manoeuvre aux collectivités responsables sans toutefois créer de rupture caractérisée d’égalité sur le territoire national ni remettre en cause la garantie d’un revenu minimum.
C’est pourquoi concevoir une modulation sur le taux de cumul du rSa au niveau local nécessite un encadrement par la loi.
Deux principes semblent s’imposer à cet égard :
l’implication financière des collectivités locales doit s’accompagner
de marges de manoeuvre; à l’inverse, le décideur doit être responsable
de ses choix, y compris financièrement; la compensation des écarts de richesse entre territoires doit être partagée
entre l’Etat et les départements.question 5 : le conseil général doit-il avoir la possibilité de moduler l’incitation au retour à l’emploi ?
Les marges de manoeuvre données aux acteurs locaux sur le barème du rSa ne doivent pas remettre en cause la garantie sur l’ensemble du territoire national d’un revenu minimum. C’est pourquoi si on peut concevoir que des possibilités de modulation soient laissées au niveau local sur le taux de cumul du rSa, celles-ci devraient être encadrées par la loi et a priori porter davantage sur le taux de cumul du rSa que sur le revenu garanti minimal.
Pour cela, deux scénarios peuvent guider les travaux ultérieurs :
un premier scénario consiste à laisser aux conseils généraux une marge
de décision sur le barème du rSa. Le principe d’égalité impose que
la différenciation du rSa ne porte pas sur le revenu garanti ni, vraisemblablement,
sur le revenu de sortie du rSa. La latitude pourrait être laissée aux conseils
généraux de déterminer le ou les taux de cumul du rSa, dans le respect
de certains principes : garantir une progression régulière des ressources
en fonction des revenus du travail ; respecter des objectifs de réduction
de la pauvreté, etc. Une première garantie s’inspirant de ce qui existe pour
les prestations d’aide sociale pourrait être donnée par la fixation d’un barème
socle. On pourrait en outre concevoir que la marge de manoeuvre laissée
aux conseils généraux sur le barème du rSa ne puisse s’exercer qu’avec
l’accord de l’Etat, formalisé dans une convention, de façon à assurer le respect
de ces principes. un deuxième scénario consiste à distinguer deux étages au sein du rSa
dont l’un aménage des marges de manoeuvre au niveau local et l’autre assure
le respect du principe d’égalité. L’étage de base serait ainsi principalement
constitué d’une aide monétaire. L’étage complémentaire pourrait regrouper
des prestations en nature ou de services (mobilité, garde d’enfants, formation)
attribuées sous forme de plan d’aide avec des barèmes de référence nationaux.La faisabilité et la pertinence d’une telle modulation reposent sur la capacité à faire évoluer les nombreuses aides locales aujourd’hui attachées au statut de bénéficiaire de minima sociaux. De nombreux droits locaux sont en effet encore connexes à un statut et perdus en cas de reprise durable d’emploi. Compte tenu de leur barème et de l’addition des dispositifs, ces aides connexes sont des éléments importants des effets de seuil au moment de la reprise d’activité. Comme elles relèvent de la responsabilité d’un grand nombre d’acteurs (conseils régionaux et généraux, municipalités, intercommunalités, CCAS), personne n’est aujourd’hui véritablement responsable de cette difficulté, et la nécessité de soutenir davantage les ménages les plus en difficulté fait oublier celle de rendre possible le retour à l’emploi.
Changer de logique sur ce point est essentiel à la réussite du rSa. Cela signifie d’examiner au cas par cas les aides et, autant que possible, de sortir de la logique du statut pour promouvoir des barèmes dégressifs en fonction du revenu. Le Sénat, dans un rapport rédigé par Valérie Létard, a fait des propositions d’encadrement. Elles ont été traduites dans une proposition de loi adoptée en première lecture en janvier 2007.
Par construction, le rSa permettra une remise à plat. En faisant disparaître les anciens statuts, il imposera de revoir les barèmes et les conditions d’attribution de la plupart des aides. Faut-il aller plus loin ? La question se pose de l’inscription des droits locaux dans le barème du rSa, comme cela est fait parfois dans les expérimentations. Cette question renvoie néanmoins à une autre question, qui est celle d’un éventuel rôle de chef de file des conseils généraux à l’égard des autres collectivités pour organiser la mise en cohérence de l’aide sociale.
L’adaptation locale du rSa et la manière de faire évoluer les droits connexes locaux sont ainsi soumises à la consultation :
question 6 : comment faire évoluer les droits connexes et les aides facultatives versées localement ?
De nombreux dispositifs d’aide ont été mis en place par l’Etat, par les organismes de protection sociale et par les collectivités territoriales, voire leurs groupements, qui sont attachés au statut d’allocataire de minima sociaux. Ces aides peuvent représenter, selon les données disponibles, jusqu’à 20 % des ressources des personnes ayant les plus bas revenus2. Ces aides, dites facultatives, ne seront pas intégrées dans le rSa. Mais la création du rSa ne doit-elle pas être l’occasion de les réorienter ou d’en favoriser une meilleure coordination ?
Un schéma relativement simple pourrait être proposé. Le rSa apporte un soutien au revenu, indépendant du statut de la personne, mais variant avec sa situation familiale et ses revenus du travail. Le rSa est une prestation objective, avec un barème départemental, sinon national. Les autres aides pourraient, plutôt que d’apporter un soutien aux revenus, être mieux coordonnées pour permettre le financement d’aides sur mesure, facilitant le recours à la garde d’enfants, la mobilité, ce qu’elles font parfois déjà, pour une partie d’entre elles. Cela permettrait une clarification des différentes aides.
Cette évolution est-elle souhaitable? Peut-elle se faire spontanément?
Comment peut-elle être favorisée par l’Etat ?
2 L’Horty et Anne, Transferts sociaux locaux et retour à l’emploi , Economie et Statistique, No.357-358, 2002.
Au regard des évolutions passées survenues dans les rapports entre l’Etat et les départements en matière de politiques de l’emploi et d’actions sociales, il serait peu opportun de bouleverser, à travers la création du rSa, des équilibres qui ont mis du temps à se construire. Aucune des solutions extrêmes de recentralisation complète du rSa ou de décentralisation totale n’est satisfaisante, chacune soulevant, selon le choix, des problèmes d’ordre constitutionnel, de remise en cause de la pause annoncée en matière de décentralisation, ou liés au rôle de chef de file des départements en matière d’insertion.
La question de la répartition du financement du rSa entre l’Etat et les départements, qui sera approfondie dans le cadre de la concertation avec les conseils généraux, est soumise à la consultation :
Décentraliser totalement le rSa se heurterait à de nombreux obstacles. Si l’on part de l’idée que le rSa est une prestation d’un montant minimal de 11 Mds d’û3, qui correspondent à 6 Mds d’û de RMI, 1 Md d’û d’API, 4 Mds d’û de PPE, son transfert aux conseils généraux en complément du RMI conduirait à devoir envisager un nouveau transfert de financement. Cela soulève plusieurs questions : la recette à transférer devrait être identifiée de façon que la dynamique de son produit soit compatible avec celle de la dépense ; le risque financier lié aux variations du rSa deviendrait plus lourd à supporter pour les collectivités départementales; les possibilités constitutionnelles de ce transfert sont incertaines dans la mesure o le principe d’autonomie fiscale des collectivités départementales serait plus difficile à préserver 4. On notera cependant que le rapport Lambert cite explicitement le social au nombre des compétences justifiant un approfondissement des décentralisations successives survenues depuis le début des années 1980 au profit des départements.
A l’inverse, il serait paradoxal que la création d’un rSa national implique une recentralisation du RMI. Après plusieurs années de discussions complexes entre l’Etat et les conseils généraux sur le transfert réalisé en 2004, l’hypothèse de la recentralisation semble peu opportune. Les conseils généraux apparaissent très attachés à leur rôle de chef de file des politiques d’insertion et souhaitent disposer de véritables marges de manoeuvre dans ce domaine.
Une politique d’insertion dynamique aboutit à une réduction de la charge financière de la prestation. Si la collectivité responsable de la politique d’insertion n’est pas intéressée à ces gains, on peut s’attendre qu’elle ne produise que des efforts limités. C’est ce constat qui déjà avait présidé au transfert de l’allocation de RMI en 2004, et l’infléchissement des politiques d’insertion des conseils généraux vers l’insertion professionnelle, depuis cette date, atteste de sa pertinence.
Les différentes contraintes plaident sans doute pour une solution mixte offrant aux gestionnaires locaux une assise financière suffisante, limitant leur risque financier tout en les incitant à conduire une politique d’insertion dynamique. En toute hypothèse, ces évolutions ne pourront survenir qu’après un dialogue approfondi avec les conseils généraux à la lumière des enseignements tirés de la décentralisation du RMI en 2004.
3 A ces montants il faut ajouter le surcoût de la réforme présenté plus loin dans le document.
4 7 Mds d’ de dépenses supplémentaires représentent une hausse d’environ 25% des dépenses d’aide sociale des départements et 12 % de leurs dépenses totales.
Pour concevoir cette solution mixte, la réflexion en cours sur le partage de financement entre l’Etat et les conseils généraux dans le domaine de la dépendance des personnes âgées est instructive. En particulier, elle met en évidence l’importance de la question qui se pose sur le partage du risque financier en exécution, si les budgets prévus en début d’année et plus généralement les perspectives d’évolution du nombre de bénéficiaires sont dépassés. A cet égard, la solution adoptée lors de la création de la CNSA qui consiste à faire supporter aux conseils généraux toute la charge financière liée à un dépassement des prévisions du nombre de personnes dépendantes est difficilement transposable au rSa. Le nombre des allocataires du rSa sera en effet par nature autant lié à des éléments de politique locale de l’insertion et de l’emploi qu’à des grands paramètres fixés nationalement : niveau du SMIC, évolutions du régime d’indemnisation du chômage, etc. Cette situation commande une réflexion sur la part de risque qui pourrait être assumée par les conseils généraux.
Une concertation approfondie sera engagée avec les conseils généraux pour définir les modalités de la gouvernance du rSa.
Les questions posées seront notamment les suivantes :
question 8 : quelle gouvernance pour le rSa ?
Si l’option retenue est celle dans laquelle les conseils généraux se voient confier la responsabilité du rSa, avec un cofinancement par l’Etat et les départements, tout en disposant, éventuellement, de marges de manoeuvre sur le barème du rSa, la nature des relations entre l’Etat et les départements doit être repensée.
Plusieurs questions se posent :
l’accroissement des marges de manoeuvre doit-il s’inscrire uniquement
dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales,
l’Etat jouant, dans le cadre fixé par la loi, un rôle de financeur, de garant
de l’égalité sur le territoire et d’évaluateur des politiques décentralisées ? l’Etat doit-il créer ou renforcer, via des relations contractuelles nouées
avec les départements, des mécanismes incitatifs, avec une part de financement
liée aux efforts d’insertion des départements ou doit-il maintenir une stricte
neutralité dans ses financements? comment l’Etat peut-il faire davantage de péréquation entre départements
selon leur potentiel fiscal et/ou leur nombre d’allocataires? Quel que soit
le scénario retenu, il est certain en effet que les hypothèses qui ménagent
le plus de marges de manoeuvre locales ne peuvent être conçues que si
la répartition des ressources fiscales entre conseils généraux fait l’objet
d’une péréquation beaucoup plus vigoureuse qu’actuellement. A défaut, le risque
est réel d’un effet contre-productif des marges données au niveau local :
ce sont les départements les plus riches qui auront les moyens d’investir
massivement dans le rSa alors même que, en règle générale, ce sont ceux
qui connaissent le moins de difficultés sociales. Cet effort de péréquation
pourrait être une importante dimension dans le cofinancement accordé
par l’Etat dans le dispositif.Les organismes débiteurs des prestations familiales
CAF et CMSA , compte tenu
du rôle assumé par eux depuis 1988 et dans les expérimentations, sont les prestataires
les plus naturels pour verser la prestation. Le réseau des CAF et CMSA est parmi les plus
denses et les plus accessibles pour les ménages. Il a une compétence reconnue
pour gérer des bases ressource exhaustives et nombreuses. Il possède déjà beaucoup
des informations utiles pour déterminer le montant du rSa à verser (notamment le montant
des aides au logement et prestations familiales) et assurer ce versement (les coordonnées
bancaires). Il est traditionnellement impliqué dans l’accompagnement social de certains
publics, notamment les familles monoparentales. Enfin, il a les pouvoirs et les moyens
pour envisager dans de bonnes conditions les contrôles à conduire pour prévenir les fraudes.Si la compétence de la branche famille pour le versement du rSa fait peu de doute, les modalités de cette intervention restent largement à définir pour garantir le meilleur service aux usagers. Une bonne articulation avec les organismes qui seront chargés de l’accompagnement professionnel et social des allocataires du rSa sera recherchée pour éviter la multiplication des interlocuteurs des familles. Il convient à ce titre de s’interroger sur le rôle que pourrait jouer la nouvelle institution issue de la fusion ANPE-ASSEDIC qui connaît une part importante des futurs bénéficiaires du rSa.
Deux questions sont posées : quelle doit être l’articulation entre le réseau prestataire pour le versement du rSa et le réseau chargé l’accompagnement?
Selon quelles modalités verser le rSa pour garantir la réactivité de la prestation ?
question 9 : quelles doivent être les conditions de versement du rSa en liaison avec les autres opérateurs de l’accompagnement ?
La qualité d’un dispositif tel que le rSa dépend largement des conditions dans lesquelles il est versé. Nombreuses sont les exigences qui pèsent sur l’organisme qui en sera chargé. Il doit être en mesure de gérer des bases ressource exhaustives. Il doit le faire à un rythme régulier au plus près de la perception des revenus par les bénéficiaires. Il doit verser le rSa rapidement et sans rupture. Il doit, enfin, savoir détecter les fraudes éventuelles.
Le réseau des CAF semble le mieux positionné pour répondre à ce cahier des charges. Il présente l’inconvénient d’être, dans son fonctionnement et sa conception de la relation allocataire, éloigné des problématiques d’emploi, pourtant essentielles pour le rSa. En conséquence, un suivi des droits au rSa pour les bénéficiaires en recherche active d’emploi par le réseau ANPE/ASSEDIC serait une manière de ne pas séparer l’accompagnement vers l’emploi et la prestation financière.
C’est pourquoi il convient sans doute de tirer le meilleur parti du cadre institutionnel existant pour spécialiser chacun des réseaux sur le métier qu’il exerce en priorité la nouvelle entité issue de la fusion ANPE / UNEDIC sur l’accompagnement vers et dans l’emploi, les organismes débiteurs de prestations sur le service du rSa
tout en permettant
l’ouverture des droits au rSa et le suivi des droits dans les antennes du service public
de l’emploi pour les bénéficiaires en recherche active d’emploi. Dans le même ordre d’idées,
d’autres complémentarités pourront être recherchées avec les CCAS et éventuellement
d’autres organismes agréés par les conseils généraux.question 10 : le >rSa doit-il être versé sur la base d’une déclaration mensuelle ou d’une déclaration trimestrielle de ressources ?
Il n’existe aucune solution idéale pour définir le rythme de déclaration des ressources permettant de calculer le montant d’une prestation. S’agissant du rSa, l’évaluation mensuelle des droits est une solution séduisante, car elle présente l’avantage d’être plus réactive à la reprise d’activité. Elle lie clairement prestation et activité, là o une liquidation trimestrielle conduit à reporter dans le temps la prise en compte de cet événement pour le calcul des montants dus. A l’inverse, la liquidation mensuelle induit une plus grande variabilité des droits aux prestations, là o la liquidation trimestrielle accroît la stabilité des ressources. Enfin, la fréquence de la déclaration de ressources a un coût tant pour le réseau opérateur qui appelle, réceptionne et traite les pièces, que pour l’allocataire qui renseigne et renvoie ces mêmes pièces. Là non plus, la question ne se pose pas dans les mêmes termes selon que l’allocataire est dépourvu de toute ressource, bénéficie de ressources stables tout au long de l’année ou au contraire connaît d’importantes variations de son revenu. Un dispositif de gestion efficace ne devrait pas imposer les mêmes obligations déclaratives à ces différents publics : sans doute est-il possible de moduler la fréquence d’actualisation des droits selon les caractéristiques des bénéficiaires.
Par ailleurs, on peut s’interroger sur la période de référence retenue pour le calcul des droits : doit-on retenir le mois m, le mois précédent, la moyenne des trois derniers mois, une moyenne mobile, etc. ? Cette question
liée bien entendu à la précédente
se pose avec une acuité particulière pour certaines catégories de bénéficiaires :
les travailleurs indépendants, les travailleurs saisonniers.En ce qui concerne les travailleurs saisonniers, on peut se demander si le rSa a vocation à solvabiliser les personnes décidant de ne travailler qu’une partie de l’année, éventuellement pour des rémunérations mensuelles importantes. En actualisant les droits sur la base des ressources perçues chaque mois, l’intéressé bénéficie d’un rSa à taux plein pour chaque mois non travaillé, quand bien même ses revenus annuels pourraient se révéler relativement élevés. A l’inverse, en actualisant les droits sur la base d’une moyenne des ressources perçues au cours des mois précédents, on réduit les montants de rSa servis, invitant implicitement l’intéressé à épargner les gains réalisés pendant la saison pour faire face à ses dépenses le reste de l’année.
La solution retenue devra limiter au maximum le montant des indus dont la récupération fragilise une population parfois déjà en grande difficulté.
source:premier-ministre.gouv.fr, Livre vert.rSa.
Rendre crédible l’équilibre des droits et des devoirs