rendre crédible l’équilibre des droits et des devoirs

Ouvrir un nouveau droit implique de définir de nouveaux devoirs. La généralisation du rSa est l’occasion de repenser les conditions d’application de ce principe.

Les évolutions de la législation et des pratiques depuis vingt ans n’ont pas permis de trancher entre une conception de l’insertion comme devoir de la collectivité envers les plus démunis ou comme injonction au bénéficiaire et condition suspensive du bénéfice de la prestation.

Le tableau ci-contre illustre ce que pourraient être, en fonction des parcours proposés, les équilibres des droits et des devoirs du rSa.

Pour qui ?	Quels droits ? Quels devoirs ?
Parcours 1
Les personnes exerçant une activité à temps plein ou à temps partiel choisi et qui n’expriment aucun besoin d’accompagnement	Elles ne se voient proposer aucune prestation particulière et ne sont pas suivies par un référent. Symétriquement, ce parcours n’est assorti d’aucune obligation particulière. Cependant, les personnes concernées peuvent à leur demande bénéficier du dispositif prévu dans le cadre du parcours 2.
Parcours 2
Les personnes en sous-emploi (ou en situation d’emploi précaire)	Elles se voient proposer des prestations optionnelles d’accompagnement dans l’emploi. Les personnes qui font le choix de bénéficier d’une prestation d’accompagnement dans l’emploi ont l’obligation, pour bénéficier de cette prestation, de respecter un contrat passé avec un référent.
Parcours 3
Les personnes sans activité professionnelle proches de l’emploi	Elles sont suivies dans le cadre du service public de l’emploi. Ces allocataires ont un référent désigné au sein du service public de l’emploi selon des règles définies au niveau départemental : opérateur issu de la fusion ANPE/UNEDIC, mission locale ou opérateur délégué. Ils ont droit à un plan d’aide construit sur le modèle de l’assurance chômage comme un ensemble d’aides à la reprise d’emploi (aide à l’employeur; aide au mode de garde, aide à la formation). Un plan d’aide socle est construit au niveau régional sur les questions de formation. Il est complété au niveau départemental et, le cas échéant, au niveau municipal. L’Etat pourra cofinancer, aux côtés des collectivités territoriales, ces dispositifs par voie de convention fixant des objectifs précis en termes de retour à l’emploi des bénéficiaires. D’autres partenaires concourent à la construction du plan sur les thématiques où leur expertise est reconnue (modes de garde par exemple, pour les CAF et MSA). Les personnes qui sont suivies au sein du SPE (service public de l’emploi) ont l’obligation de rechercher activement un emploi comme tout demandeur d’emploi avec la logique de droits et devoirs correspondante. Elles seront donc soumises au même dispositif de responsabilisation que celui prévu dans le cadre du SPE.
Parcours 3 Bis
Les personnes sans activité professionnelle plus éloignées de l’emploi	Elles relèvent à la fois du service public de l’emploi et d’un dispositif d’accompagnement mis en oeuvre par le conseil général sur le modèle déjà existant pour le RMI (contrat d’insertion permettant de prescrire des actions organisées dans le cadre d’un programme départemental d’insertion) ou par les CAF sur les modèles existant déjà pour l’API (contrat d’engagements réciproques en faveur de l’emploi et plan d’accompagnement personnalisé). L’enjeu est d’inscrire l’objectif de retour à l’emploi au sein d’une démarche globale centrée, en premier lieu, sur le traitement des difficultés de tous ordres (santé, mode de garde, parentalité, etc.) obérant à court terme les perspectives d’emploi de la personne. Celle-ci pourra par exemple, dans ce cadre d’actions individuelles et collectives, bénéficier de prestations de remobilisation des capacités personnelles, d’actions de préparation à l’emploi (telles que celles que l’AFPA met en oeuvre). Ces personnes signent un contrat d’insertion et ont l’obligation de le respecter sous réserve de sanction. Elles ont un référent unique chargé de les accompagner et de coordonner l’ensemble des actions nécessaires à leur parcours vers et dans l’emploi (mode de garde, aides facultatives, formation, stage d’insertion ou d’immersion dans l’entreprise, recherche d’emploi…). La diversité des problématiques à traiter implique que ce parcours soit construit avec l’ensemble des partenaires dont, sur le territoire, l’expertise en ces matières est reconnue (CAF et MSA, SPE, associations, etc.).

/ C’est sur cette base que la question de l’équilibre à construire entre les droits et les devoirs pour les allocataires du rSa est soumise à la consultation :

question 4 : quelle logique de droits et devoirs pour ceux qui sont accompagnés ?

Le rSa remplacera des allocations actuellement soumises à des obligations de contrepartie (le RMI) et des allocations octroyées sans contrepartie aucune (la PPE, l’API). La question se pose par conséquent de savoir si le bénéfice du rSa doit être soumis à des contreparties et si, auquel cas, il peut être suspendu si ces contreparties ne sont pas respectées.

Construire une logique de droits et de devoirs viable impose de déterminer clairement le cadre dans lequel on se situe. Il existe des droits et des devoirs du citoyen, le devoir par exemple de respecter les lois civiles et pénales, celui de respecter l’obligation scolaire, etc. Ces devoirs sont universels et ont peu de lien avec la prestation financière qui va être créée. Les devoirs qui sont en harmonie avec le rSa sont ceux liés à la recherche d’emploi, c’est-à-dire le devoir de mettre tout en oeuvre pour améliorer ses revenus du travail et réduire le niveau de l’aide versée. Bien entendu, cela n’implique pas qu’il ne faille pas, dans un certain nombre de circonstances, tenir compte des problématiques non professionnelles de la personne : le retour à l’emploi exige qu’il y soit apporté des réponses, préalablement à toute orientation professionnelle.

Pour être équilibrés, les droits et les devoirs doivent fonctionner dans une relation effective et crédible. Cela suppose de garantir l’effectivité dans l’accès aux droits et d’en contrôler l’application. Cela suppose également de sanctionner le non-respect des devoirs de façon crédible. Pour cela, il faut notamment prévoir un petit nombre de sanctions et les mettre en oeuvre de façon graduée dans le cadre d’une relation accompagnant-accompagné de qualité.

Comme on l’a vu le premier des devoirs pourrait être, pour les personnes qui sont sans emploi, d’être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. Pour ces allocataires du rSa, le dispositif de droits et de devoirs devra dans ce cas être étroitement lié à celui prévu dans le cadre de l’assurance chômage. La question ne doit pas se poser dans des termes plus stricts pour les allocataires du rSa qu’en ce qui concerne le régime qui serait appliqué aux demandeurs d’emploi indemnisés (avec la question du refus de deux offres valables d’emploi). S’ils ne peuvent pas être plus strictes, ils doivent pouvoir être moins strictes. A la fois dans l’appréciation de l’effort demandé et dans l’application d’une mesure négative, compte tenu du fait qu’il existe un niveau plancher du rSa et un niveau de revenu en dessous duquel (sauf en cas de fraude ou le cas échéant de mauvaise volonté manifeste) il est difficile de descendre.

Une question particulière concerne l’application de la logique de contrepartie aux personnes qui n’ont pas d’autres ressources que le revenu minimum garanti. Deux principes peuvent être posés :
 la logique de droits et devoirs ne doit pas entrer en contradiction avec l’affirmation d’un droit universel du citoyen à un filet de sécurité minimum. Cela ne signifie pas que les personnes sans ressources ne sont sujettes à aucun devoir, mais que la sanction du non-respect de ces devoirs ne peut avoir des répercussions financières que dans la limite de la conservation d’un revenu minimum.
 le principe précédent ne doit pas conduire à l’inaction, et de nouvelles formes de contreparties doivent être inventées.

Plusieurs options sont possibles :
 attacher une éventuelle sanction à l’inscription dans un parcours particulier avec un avantage supplémentaire lié à la recherche active d’un emploi ; c’est par exemple l’idée du rapport de la commission présidée par Jacques Attali, qui consiste à indemniser les chômeurs des efforts réalisés pour chercher activement un emploi ;
 ne pas remettre en question le droit à un revenu garanti, mais conditionner l’exercice de ce droit à la réalisation d’une procédure d’activation ; cette procédure pourrait consister en la réalisation d’une activité publique, la reprise d’un emploi aidé, d’une formation rémunérée ou d’une procédure d’accompagnement à la reprise d’emploi (stage AFPA de préparation à l’entrée en emploi, évaluation en milieu de travail de l’ANPE, bilan de compétences, actions de qualification, actions de redynamisation permettant au bénéficiaire de se réinscrire dans une logique d’insertion professionnelle…) selon des modalités définies par le conseil général ou la CAF et la CMSA.

Pour que cette procédure d’activation fonctionne, un certain nombre de préalables semblent devoir être réunis :
 l’activité proposée par le référent de l’allocataire doit être immédiatement et effectivement disponible. Elle constitue pour lui un droit ;
 des procédures doivent être prévues pour s’en assurer et soumises à un contrôle externe dans lequel les allocataires du rSa sont impliqués ;
 la procédure d’activation ne doit pas réduire les possibilités d’emploi d’autres personnes en recherche d’emploi. En particulier, lorsque l’activation conduit à l’exercice d’activité publique ou de contrats aidés, le conseil général doit s’assurer qu’il s’agit d’emplois nouveaux;
 enfin, la rémunération des activités professionnelles (emploi et contrats aidés) réalisées doit prendre la forme d’un salaire, complété par des cotisations sociales ouvrant des droits pour la personne à la protection sociale.

En quelque sorte une partie du rSa ne serait effectivement versée, sous forme de salaire, qu’après la réalisation de l’activité de retour vers l’emploi. Pour éviter un effet de concurrence de ce type d’activité avec les emplois dont a besoin de façon structurelle la collectivité publique et pour assurer que ces mécanismes contribuent à la sécurisation professionnelle des personnes considérées, le principe devrait être posé que ces activités d’intérêt général sont considérées comme des activités salariées, faisant l’objet de cotisations sociales.

Par ailleurs, ces dispositifs impliquent de définir plus précisément les contours de la notion «d’offre valable d’emploi » pour les personnes en recherche d’emploi. C’est un enjeu qui relève des partenaires sociaux, dans la suite de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008.

source:premier-ministre.gouv.fr, Livre vert.rSa.