une prestation unique adaptée aux situations particulières

Les enjeux du rapprochement entre minima sociaux portent tout autant sur l’unification des prestations monétaires que sur le décloisonnement des dispositifs d’accompagnement et de prise en charge. Trop souvent les services d’accompagnement à vocation sociale ou professionnelle sont segmentés par public, chaque opérateur agissant en priorité en direction d’une � clientèle� : les allocataires du RMI bénéficient des actions inscrites au plan départemental d’insertion conçu par le conseil général ; les allocataires de l’API, bien que les textes prévoient explicitement la possibilité qu’ils accèdent à ce dispositif, en sont généralement privés. Les allocataires de l’ASS accèdent à des dispositifs encore différents visant les publics prioritaires de la politique de l’emploi. Cependant, ils ne peuvent accéder ni au plan départemental d’insertion ni aux outils réservés aux chômeurs indemnisés. Enfin, les services de la formation professionnelle, pourtant susceptibles de contribuer de façon décisive à l’insertion ou à la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de minima sociaux ou des travailleurs privés d’emploi bénéficient d’abord aux salariés en emploi.

Le rSa a pour ambition de revenir sur ces cloisonnements afin d’offrir à chacun, en fonction des besoins propres à sa situation, appréciée selon des critères objectifs, les services dont il a besoin, sans référence à son statut administratif de bénéficiaire de tel ou tel minimum social ou de chômeur indemnisé ou non. Le rSa est donc une occasion sans précédent de rebattre les cartes en ouvrant de façon plus globale un accès à l’accompagnement vers l’emploi. Ces questions seront abordées avec les partenaires sociaux dans le cadre du � grenelle de l’Insertion �. Elles seront également évoquées dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle et dans le cadre de la renégociation de la convention d’assurance chômage. Enfin, la réforme du service public de l’emploi sera l’occasion de redéfinir l’offre de service du nouvel opérateur unique vis-à-vis de ces publics.

Il est courant depuis plusieurs années de souhaiter une simplification ambitieuse des minima sociaux, dont la complexité est pour une large part le seul produit de l’histoire. Plusieurs rapports publics ont esquissé les contours des réformes à conduire sur les quatre minima dits d’insertion : l’API, le RMI, l’ASS et l’AAH. C’est notamment le cas du rapport des sénateurs Mercier et de Raincourt sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux 5.

La simplification des minima sociaux, qui est souhaitée depuis longtemps par les acteurs du monde politique et associatif, se heurte à plusieurs types de problèmes :  des problématiques techniques liées à la nécessité de rapprocher à la fois les niveaux de revenus garantis et les règles de calcul des minima existants, tous dissemblables;
 des problématiques de gestion liées au fait que l’ASS est gérée par le réseau des ASSEDIC alors que le RMI et l’API sont gérés par les CAF;
 des problématiques de gouvernance liées à la décentralisation ou non des minima considérés.

5 M. Mercier, H. de Raincourt, � Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires de minima sociaux d’insertion �, décembre 2005.

Aucun de ces problèmes n’est sans solution, certaines situations particulières appelant des réponses adaptées. Les questions soumises à la consultation portent sur les adaptations nécessaires des prestations pour trois populations particulières :
 les familles monoparentales;
 les chômeurs en fin de droits ;
 les jeunes.

Des éclairages sont par ailleurs apportés sur l’application de la logique du rSa aux personnes handicapées, aux populations résidant outre-mer et aux travailleurs indépendants.

Pour les familles monoparentales

Le niveau de vie des familles monoparentales est en moyenne inférieur d’au moins 25% à celui des autres familles. Un quart de ces familles vient en dessous du seuil de pauvreté (fixé à 60 % du revenu médian), soit une proportion plus de deux fois supérieure à celle des couples.
Le nombre de familles monoparentales a fortement progressé dans notre pays depuis le milieu des années 1970 : alors que seulement une famille sur dix (9,4 %) était monoparentale à l’époque, c’est aujourd’hui près de une sur cinq qui est dans cette configuration (17,4 %), soit 1,5 million de familles. Plus de 15% des enfants de moins de 25 ans restés au domicile parental vivent dans une famille monoparentale, soit environ 2,4 millions d’enfants. Les raisons qui conduisent à la monoparentalité ont significativement évolué : alors que le veuvage était la cause principale de la monoparentalité dans les années 1970, les trois quarts des familles monoparentales sont aujourd’hui constituées à la suite d’un divorce ou d’une séparation et 15% à la suite d’une naissance chez une mère célibataire. La création du rSa soulève la question de la prise en compte de ce public particulier et, à travers elle, des modalités de l’intégration de l’API dans le dispositif.

question 11 : comment définir le revenu garanti pour les familles monoparentales ?

L’allocation de parent isolé a été créée en 1976 pour compléter le système des prestations familiales face à de nouvelles formes de ruptures familiales et de pauvreté. Ce minimum était la garantie d’un soutien temporaire en faveur des femmes ou des hommes qui élèvent seuls des enfants. Il n’est accordé que dans des situations particulières : le fait d’attendre un enfant ou d’avoir un enfant en bas âge (moins de 3 ans), ou pendant un an après une séparation. L’API a été maintenue après la création du RMI en 1988 notamment parce que son montant est plus élevé. Sa logique a ainsi évolué. Il ne s’agit plus de soutenir certains publics plus vulnérables, mais d’accompagner certaines périodes plus critiques.

Toutes les actions d’insertion prévues par les conseils généraux (pour les allocataires du RMI) ne sont pas ouvertes aux allocataires de l’API. Cette exclusion est paradoxale, car les allocataires de l’API sont souvent ceux qui ont le plus besoin d’intervention pour faciliter leur reprise d’emploi, notamment de solutions de garde. Comme le note un récent audit de modernisation, elle est inefficiente 6 et contribue au fort éloignement de l’emploi des allocataires de l’API. Une évolution semble par conséquent nécessaire. Elle a été jusqu’alors rendue difficile par la répartition des compétences en matière de minima sociaux : à l’Etat les allocataires de l’API ; aux conseils généraux ceux du RMI. L’intégration de l’API au rSa mettra fin à cette situation et permettra aux allocataires de l’API d’accéder à une offre d’insertion renouvelée.

Un autre avantage attendu de l’intégration de l’API au rSa est la simplification. Il faut mettre fin à une répartition par public dont le sens n’apparaît plus clairement, pour redonner les moyens aux travailleurs sociaux et aux conseillers du service public de l’emploi d’établir leurs priorités. La simplicité des dispositifs joue un rôle important dans le fonctionnement quotidien des acteurs de l’accompagnement professionnel et social. Elle devra leur permettre d’intensifier leurs interventions quand il le faut et de construire des solutions adaptées aux problématiques des personnes. Elle apportera un supplément de lisibilité pour l’usager.

Plusieurs schémas existent pour réaliser cette intégration de l’API au rSa. Ces schémas diffèrent selon que l’on souhaite ou non reproduire dans le rSa les catégories existantes de l’API ou profiter de la réforme pour faire valoir d’autres problématiques, notamment la logique de simplification. Si l’on veut faire la réforme sans remettre en question l’existant, il faut prévoir un complément �parent isolé � dans le barème du rSa. Ce complément serait versé pour les familles monoparentales attendant un enfant ou ayant un enfant de moins de 3 ans. Il serait également ouvert aux familles monoparentales pendant un an après une rupture au sein du ménage. Le montant de ce complément reproduirait à l’identique la différence existant actuellement entre le montant de l’API et celui du RMI à configuration familiale donnée : 84 � une famille avec un enfant, 138 � pour une famille avec deux enfants, etc. Cette approche garantit que la création du rSa se réalise sans qu’aucun bénéficiaire de l’API soit perdant. D’autres pistes doivent-elles être envisagées pour aller plus loin dans la voie de la simplification et du soutien aux familles monoparentales?

6 IGAS, Audit de modernisation sur l’allocation de parent isolé, 2007.
Pour les chômeurs en fin de droits
Parmi les minima sociaux ouverts aux personnes en âge de travailler, l’allocation de solidarité spécifique est celui qui dans ses principes se rapproche le plus du RMI. L’ASS a été conçue en 1984 pour mieux séparer au sein du régime d’indemnisation du chômage les fonctions d’assurance et de solidarité. Le RMI est venu compléter cette réforme pour des publics auxquels jusqu’alors aucune solution n’était proposée. Mais, comme on l’a vu, l’évolution du nombre et des caractéristiques des allocataires du RMI a rendu cette séparation de moins en moins pertinente.

Le montant de l’ASS est le même, à quelques euros près, que celui du RMI pour une personne seule sans ressources. Plusieurs différences existent néanmoins dans les modalités de calcul des deux prestations qui rendent tout rapprochement complexe. En termes d’accompagnement vers l’emploi, la situation est également sensiblement différente : contrairement aux allocataires du RMI, les bénéficiaires de l’ASS sont tenus d’être inscrits comme demandeurs d’emploi et donc de réaliser des actes positifs de recherche d’emploi.

question 12 : quel accès au rSa pour les chômeurs en fin de droits ?

Les différences entre l’ASS et le RMI sont le produit de l’histoire bien plus que la résultante d’un choix. Elles sont sources d’inefficacités multiples : elles privent les bénéficiaires de l’ASS de prestations qui pourraient leur être utiles et créent des différences de traitement difficilement justifiables entre personnes sans ressources présentant des caractéristiques équivalentes. C’est pourquoi il est devenu courant de considérer que la simplification des minima sociaux implique le rapprochement du RMI et de l’ASS. Ce rapprochement est néanmoins très difficile à concevoir techniquement compte tenu des nombreuses différences entre les deux prestations. Ces différences portent moins sur le niveau d’aide que sur les modalités de calcul et de versement des prestations et des droits sociaux attachés.

La création du rSa fait voir les choses sous un jour nouveau. On ne peut écarter d’emblée la possibilité d’ouvrir des droits au rSa aux allocataires de l’ASS. Dans ce scénario minimal, l’ASS serait considérée comme un revenu comme un autre dans le calcul du rSa, se déduisant du montant de la prestation versée. Le rSa compléterait l’ASS chaque fois que le revenu garanti par le rSa excéderait le montant des autres ressources du foyer, y compris l’ASS. Ce scénario présente l’inconvénient de faire reposer sur les allocataires eux-mêmes, qui devraient contacter encore un guichet supplémentaire et renseigner une déclaration de ressource en plus, la complexité des dispositifs de maintenir une répartition par public  l’un suivi par l’Etat, l’autre par le conseil général  entre des populations qui ont globalement des problématiques très voisines à l’égard de l’emploi.

Une solution plus ambitieuse pourrait consister non à basculer d’un régime à l’autre du jour au lendemain, mais à se donner le temps d’une intégration graduelle de l’ASS au rSa. Le rSa intégrerait ainsi les chômeurs en fin de droits, mais sans remettre en cause les droits déjà ouverts à l’ASS. Par contre, aucun droit nouveau à l’ASS ne serait ouvert. Cette solution revient à programmer l’extinction de l’ASS sur plusieurs années (cinq ans environ compte tenu des conditions d’ouverture et de renouvellement des droits à l’ASS, même si la prestation est attribuée sans limitation de durée a priori).

Pour les jeunes sans charge de famille
La population des jeunes adultes ne doit pas être laissée dans un entre-deux des politiques sociales : les jeunes adultes sont probablement les moins concernés par les politiques familiales, mais ils sont aussi très peu pris en compte par les politiques de redistribution.

Alors que les familles sont accompagnées ou aidées pour leurs jeunes enfants, elles sont souvent dépourvues de soutien pour leurs enfants adultes et les transferts dont elles disposent diminuent quand ceux-ci demeurent à charge. Les jeunes adultes n’ont pas accès aux minima sociaux. Ils ont un taux de chômage deux fois supérieur à la moyenne de la population (plus de 20 %) et connaissent fréquemment des problèmes de logement. Ils occupent plus souvent que les autres des emplois précaires et sont surreprésentés parmi les travailleurs pauvres.

Seuls 29 % des jeunes de moins de 25 ans sont en emploi en France, contre 37% en moyenne dans l’Union européenne, 43 % en Allemagne et 53% au Royaume-Uni. Cette mauvaise performance est liée au cumul de deux handicaps :
 un niveau d’activité faible : seulement un tiers des 15-24 ans font connaître leur volonté d’exercer une activité professionnelle; le développement de la scolarisation dans l’enseignement supérieur ne suffit pas à expliquer ce chiffre : la France ne compte que 2,2 millions d’étudiants (pour 5,5 millions de jeunes de 18 à 24 ans), dont 1,2 millions sont inscrits à l’université. Moins de la moitié (45 %) des jeunes de 18 à 24 ans sont scolarisés.
 un chômage élevé : près d’un quart (22 %) des jeunes de 15-24 ans actifs sont au chômage.

Ces quelques éléments de constat suffiraient en eux-mêmes pour justifier de porter à ces populations une attention particulière au moment de la mise en place du rSa. Ils se doublent cependant de considérations d’un autre ordre. En effet, les jeunes de 18-25 ans sans charge de famille ne peuvent aujourd’hui avoir droit au RMI tandis qu’ils bénéficient de la PPE dans des conditions de droit commun. Le remplacement de ces dispositifs par un mécanisme unifié  le rSa  soulève donc la question, pour les 18-25 ans, du bénéfice de la nouvelle prestation.

7 Compte tenu de la possibilité de rattachement au foyer fiscal de leurs parents, les étudiants ne sont pas pris en compte dans les statistiques de l’enquête revenus fiscaux qui permet d’établir le taux de pauvreté. 8 Sauf cas dans lesquels la formation est considérée comme un élément du parcours d’insertion.
question 13 : faut-il adapter le rSa aux jeunes de 18 à 25 ans ?

Les personnes âgées de 18-25 ans forment la catégorie de la population dont le taux de pauvreté, bien qu’imparfaitement mesuré7, est le plus élevé : près de 17 % des jeunes sont pauvres, soit cinq points de plus que la moyenne de la population. Dans la mesure o�, au sein du cycle de vie, la période de début de la vie active correspond aux revenus relativement les plus faibles, cette situation n’est pas en soi problématique, car elle reflète surtout le mode de calcul du taux de pauvreté. Néanmoins, cette situation manifeste aussi de multiples problèmes. Alors que les conditions de passage de l’enfance à l’âge adulte se sont assez profondément transformées depuis trente ans, les politiques publiques ont peu évolué. Ce qui était autrefois une transition courte des études à l’emploi, permettant d’assurer rapidement l’autonomie résidentielle et de fonder une famille, est devenu un parcours marqué par de multiples étapes. C’est l’ensemble de ce parcours qu’il faut désormais accompagner en respectant la liberté de choix de chacun.

Les jeunes de 18-25 ans qui n’ont pas de charge de famille ou qui sont étudiants n’ont aujourd’hui pas droit au RMI 8. Faut-il maintenir ces exclusions dans le rSa? Cela n’est pas assuré, car les jeunes bénéficient aujourd’hui comme les autres actifs de la PPE.

Faut-il alors ouvrir le rSa aux jeunes tel qu’il est conçu pour le reste de la population ? Comme l’a montré le rapport rédigé en 2002 par la commission animée par Jean-Baptiste de Foucauld, l’accès à l’autonomie des jeunes soulève des questions spécifiques qui ont été présentées dans le rapport de 2002 � pour une autonomie responsable et solidaire�. Ce document, qui explore la problématique du soutien aux revenus des jeunes, propose des scénarios pour inciter au travail et à la qualification qui constituent encore aujourd’hui une source d’inspiration.

Il faut donc envisager des solutions pour appliquer la logique et les objectifs du rSa aux jeunes sans enfants et aux étudiants. Dans le cadre du � grenelle de l’insertion �, la concertation sera conduite avec les organisations représentatives des jeunes et des étudiants, sur les modalités d’application du rSa aux jeunes ; cette concertation se nourrira des réponses apportées au Livre vert et pourra aboutir à des solutions plus adaptées aux problématiques des jeunes.

7 Compte tenu de la possibilité de rattachement au foyer fiscal de leurs parents, les étudiants ne sont pas pris en compte dans les statistiques de l’enquête revenus fiscaux qui permet d’établir le taux de pauvreté.
8 Sauf cas dans lesquels la formation est considérée comme un élément du parcours d’insertion.

Pour les personnes handicapées

La logique de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) diffère sensiblement de celle des autres minima sociaux. Elle repose pour une part sur l’idée d’une compensation due par la société à des personnes qui pour des raisons indépendantes de leur volonté ont une relation à l’emploi altérée. Selon les différentes formes de handicap, la question de l’employabilité se pose d’ailleurs en des termes relativement différents. Elle ne peut être abordée qu’en gardant à l’esprit que l’employabilité dépend aussi bien des possibilités physiologiques et psychiques d’un individu que des conditions d’organisation du travail dans l’entreprise. L’employabilité concerne indissolublement les personnes et les situations d’emploi.

C’est en ces termes que doit se poser la question de l’application de la logique du rSa aux personnes handicapées. La croissance des revenus des personnes handicapées passe non seulement par le développement des possibilités d’emploi quand elles existent mais aussi par une meilleure compensation des situations de handicap quand elles entravent le retour à l’emploi. Le récent rapport du Conseil national consultatif des personnes handicapées, sur la garantie d’un revenu d’existence des personnes handicapées9, a sur ce point souligné les progrès à réaliser et a fait des propositions.

La perspective d’une fusion du rSa et de l’AAH apparaît par ailleurs complexe compte tenu des spécificités du barème de cette prestation. Cela ne signifie pas pour autant que les personnes handicapées doivent être tenues à l’écart de l’importante réforme qui se prépare, ni que la logique qui prévaut pour la création du rSa ne puisse être transposée dans les mécanismes de l’AAH. Dans le cadre des travaux du comité de suivi de la politique du handicap, un groupe ad hoc a été institué conjointement avec la Secrétaire d’Etat chargée de la Solidarité. Ce groupe est chargé d’examiner le sujet de l’emploi et des ressources des personnes handicapées.

Pour les habitants des départements d’outre-mer

Les spécificités des départements d’outre-mer par rapport à la métropole en matières économique, sociale ou démographique sont bien documentées. Elles rendent sans doute plus urgente et nécessaire qu’ailleurs la mise en place d’un dispositif tel que le rSa. Elles contribuent également à rendre cette tâche plus complexe.

Le niveau de vie par habitant dans les DOM ne représente que 50 % à 63 % des niveaux métropolitains. En dépit d’une dynamique positive, le taux de chômage demeure largement supérieur à sa valeur en métropole, dans un rapport de 1 à 3. De la même façon, la proportion de bénéficiaires du RMI dans la population atteint 18,5% contre 3,4% en métropole.

Ces spécificités socio-économiques se doublent d’une spécificité institutionnelle : la situation particulière des DOM a justifié la création de dispositifs spécifiques dans différents domaines d’intervention (contrats aidés, prestations, etc.). En particulier, il existe depuis la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000, une aide au retour à l’activité (ARA) qui permet aux bénéficiaires de minima sociaux de percevoir pendant vingt-quatre mois 60% du montant du RMI de base en lieu et place des dispositifs d’intéressement de droit commun. La création du rSa soulève directement la question de la pérennité de ce dispositif. Convient-il de le supprimer pour le remplacer par la nouvelle prestation? Convient-il de ménager comme à l’heure actuelle un mécanisme de droit d’option ou doit-on privilégier un dispositif o� le rSa prendrait le relais de l’ARA au-delà des vingt-quatre mois suivant la reprise d’activité ?

Peu d’éléments de bilan sur les effets de l’ARA en termes de retour à l’emploi permettent d’éclairer le débat. L’année à venir doit être l’occasion d’aller plus loin pour identifier les voies et moyens d’une politique d’insertion ambitieuse, à la fois soucieuse de l’égalité des territoires au sein de la République et à la hauteur des défis que doivent relever les départements ultramarins.

9 CNCPH, �Pour la garantie d’un revenu d’existence pour les personnes en situation de handicap�, avril 2007.

Pour les travailleurs indépendants

Les travailleurs indépendants sont éligibles au RMI  sous certaines conditions liées notamment à leur régime d’imposition  comme à la prime pour l’emploi. Ils ont dès lors vocation, de la même façon que les travailleurs salariés, à bénéficier du rSa.

Cependant, la définition de règles de calcul adaptées à ces publics mérite une attention particulière. Aujourd’hui, par exemple, les travailleurs indépendants bénéficient du RMI dans des conditions dérogatoires au droit commun, en matière notamment d’évaluation de leurs ressources : le président du conseil général arrête l’évaluation des revenus professionnels annuels des personnes exerçant une activité non salariée � le montant du RMI étant alors calculé en prenant en compte 25 % de ce montant.

Un tel dispositif semble difficilement compatible avec l’objectif d’ajuster la prestation au plus près des ressources réellement perçues puisque celles-ci ne sont actualisées qu’une fois par an. En sens inverse, comment appréhender les ressources des travailleurs indépendants sans faire référence à la notion comptable de bénéfice et au cadre d’analyse annuel  l’exercice comptable  dont elle est solidaire? En outre, ces ressources, en l’absence de tiers déclarant, sont difficiles à contrôler. Le futur dispositif devra intégrer cette problématique de prévention de la sous-déclaration.

source:premier-ministre.gouv.fr, Livre vert.rSa.